Vai trò lãnh đạo chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia của tổng thống

Từ đầu thế chiến II các tổng thống đã có được các xu thế thuận lợi cho việc làm tăng quyền lực của họ trong việc điều khiển chính sách đối ngoại và giảm quyền lực của Quốc hội trong việc ảnh hưởng hay ngăn chặn các chính sách của tổng thống. Franklin Roosevelt và các tổng thống kế vị đã nắm nguồn thông tin tình báo là yếu tố tối quan trọng trong việc đương đầu với phe đối nghịch. Do đó, trong các vấn đề liên hệ tới an ninh quốc gia, các tổng thống thường thuyết phục các đại biểu Quốc hội coi việc làm của họ là đúng cho tới khi có chứng cớ rõ ràng là họ đã làm sai trái. Các tổng thống đã sử dụng đặc quyền mà họ nói là đã ghi trong Hiến pháp cũng như là những ủy quyền rộng rãi mà Quốc hội đã cho họ trong Thế chiến II. Thời kỳ quyền lực của tổng thống về ngoại giao đã lên tới một mức tột đỉnh dưới thời Lyndon Johnson và Richard Nixon và đã được mệnh danh là “chế độ tổng thống đại đế” vì hai tổng thống này đã nới rộng đặc quyền của mình rất nhiều trong việc tham gia chiến tranh tại Việt nam. Trong cuộc leo thang chiến tranh đầu tiên, nhiều đại biểu Quốc hội cũng như nhân dân Mỹ không được cho biết mục đích của chiến dịch leo thang là để làm gì. Các cuộc leo thang kế tiếp tại Lào và Căm-pu-chia cũng được tiến hành bằng cách sử dụng đặc quyền của tổng thống. Mãi về sau Quốc hội mới cắt ngân khoản tham chiến tại Đông dương vào mùa hè năm 1973 (trong khi các cuộc oanh kích tại Căm-pu-chia vẫn tiếp diễn), nhưng Quốc hội chỉ hành động sau khi Hiệp định Hoà bình Paris đã chấm dứt việc quân đội Mỹ tham gia chiến đấu tại Việt nam. Sau đó trào lưu đối nghịch lại chế độ tổng thống đại đế đã đưa tới việc ban hành luật cho Quốc hội có một vai trò trong việc điều động quân lực Hoa kỳ trong những cuộc chiến không cần phải chính thức tuyên chiến (Luật Quyền lực Chiến tranh năm 1973) và luật quy định là Quốc hội phải được thông báo về những vụ tình báo có các hoạt động ngầm (Luật Thanh tra Tình báo 1980). Có những luật khác quy định là phải cho Quốc hội biết về các thỏa hiệp hành pháp, và tất cả các cam kết của quốc gia đều phải được cả tổng thống lẫn Quốc hội công khai tuyên bố. Trong những năm 1980, Quốc hội gồm đa số đại biểu của đảng Dân chủ đã gây khó khăn cho một tổng thống của đảng Cộng hòa muốn can thiệp bằng quân sự vào Trung Mỹ. Mặt khác trong những năm 1990, một Quốc hội gồm đa số đảng Cộng hòa đã giới hạn [hoạt động của tổng thống] bằng cách giữ lại các tiền đóng góp của Mỹ cho các cơ quan quốc tế đa phương và cho Liên hiệp quốc. Thời kỳ sau chiến tranh Việt nam đôi khi đã được gọi là thời kỳ “hậu hiện đại” của chế độ tổng thống, tức là thời kỳ chấm dứt chính sách đối ngoại với sự tán trợ của cả hai đảng và cũng chấm dứt tình trạng Quốc hội tuân theo các đường lối hành động của hành pháp. Ngày nay, về đối nội cũng như đối ngoại, tổng thống phải có được sự ủng hộ hay ít ra cũng không phản đối của Quốc hội nếu không thì khó mà có thể tồn tại lâu dài được. Điều này có nghĩa là, cũng như là trong việc đối nội, khả năng thuyết phục - chứ không phải là đặc quyền của tổng thống - giữ vai trò quyết định nhiều hơn trong sự thành công hay thất bại của các chính sách của tổng thống.

Nguyên tắc tổng quát

Kinh nghiệm của Hoa kỳ về quyền lực của tổng thống có thể giúp ích một phần nào cho các quốc gia khác. Nói chung thì quyền lực của tổng thống là “quyền lực thuyết phục” Quốc hội và nhân dân Mỹ ủng hộ các thay đổi chính sách quan trọng; cách làm việc này cũng gần giống như một chế độ đại nghị. Nhưng chức vụ tổng thống cũng là một công cụ để hành sử đặc quyền. Trường hợp này xẩy ra khi tổng thống tại chức chỉ có hậu thuẫn giới hạn của đảng và của dân chúng nhưng vẫn có thể dùng quyền do Hiến pháp quy định cho mình trong một thời hạn nhất định để giải quyết tình trạng khẩn cấp của quốc gia. Đó là trường hợp của tổng thống Jackson năm 1832 khi ông ngăn cản không cho bang South Carolina ngang nhiên bác bỏ luật hải quan của liên bang. Đó là trường hợp năm 1861 khi tổng thống Lincoln thi hành luật liên bang chống lại các bang ly khai, và do đó khiến cho cuộc Nội chiến sớm xẩy ra. Đó cũng là trường hợp vào năm 1940 và 1941 khi tổng thống Roosevelt liên minh chặt chẽ với Anh và Nga để chống lại phe Trục [liên minh Đức, Ý, Nhật]. Các kinh nghiệm này cho thấy cái lợi về tính cách mơ hồ trong ngôn từ của hiến pháp – tính cách mơ hồ đó cho phép sử dụng rất nhiều quyền trong những giới hạn không rõ rệt để đối phó với những vấn đề khẩn trương mà không bị kiềm chế bởi các hạn chế nó khiến cho hành pháp chao đảo không thể có được đường lối hành động cương quyết. Nhưng các câu hỏi cơ bản về quyền hành pháp trong một chế độ dân chủ vẫn là: Làm cách nào mà nhân dân có thể ngăn cản không cho một lãnh tụ hành pháp có nhiều đặc quyền trở thành độc tài? Làm cách nào mà xã hội có thể chấn chỉnh lại những cuộc lạm dụng quyền hành? Đường lối suy nghĩ của nước Mỹ là bảo vệ cách cai trị dân chủ, có giới hạn theo hiến pháp bằng các nguyên tắc sau đây: phân chia quyền hành không hoàn toàn khiến cho các định chế khác nhau có thể tham gia vào công việc làm chính sách thông thường; kiểm soát và cân bằng khiến cho không có thể sử dụng quyền trong một thời gian dài mà không được lập pháp và tư pháp xét lại xem quyền đó có chính đáng không; áp dụng thể chế liên bang để cho nếu các định chế quốc gia không làm được thì đã có các tiểu bang gánh vác; và chế độ dân chủ khiến cho tổng thống và đảng của mình phải chịu trách nhiệm trước cử tri theo định kỳ. Trong một chế độ đại nghị thực sự, tình trạng bế tắc và tê liệt về chính sách có thể được giải quyết hoặc bằng cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm hoặc bằng tổ chức một cuộc bầu cử mới. Trong hệ thống Mỹ, trong đó tổng thống có nhiệm kỳ cố định và ngày bầu cử cũng được ấn định trước, thì tình trạng bế tắc và tê liệt luôn lúc nào cũng có thể xẩy ra, nhưng cũng có thể khai thông hoặc bằng việc sử dụng thành công đặc quyền [của tổng thống] hoặc bằng xây dựng sự đồng thuận của Quốc hội và ý kiến công chúng dưới sự lãnh đạo của tổng thống. Nhưng quan trọng hơn cả là tổng thống làm việc trong một truyền thống chính trị trong đó quyền tổng thống vừa được tôn trọng nhưng cũng vừa bị nghi ngờ là có quá nhiều quyền. Trong một hệ thống phân quyền tổng thống không thể hiện cho chủ quyền của quốc gia. Tổng thống không là một đế vương tối thượng và tổng thống cũng không thể vượt ra ngoài vòng pháp luật. Tòa đã phán rằng trong thời gian tại chức tổng thống không thể được miễn tố đối với các vụ kiện với tư cách cá nhân; tổng thống cũng phải cung cấp bằng chứng theo lệnh của thẩm phán và cũng phải tuân thủ các thể thức pháp luật. Tuy tại Mỹ có luật cho phép Cơ quan Mật vụ điều tra và bắt các người trực tiếp đe dọa tổng thống, nhưng không có luật nào coi là có tội đối với những hành động tỏ ra bất kính đối với nhiệm sở hay người nhiệm chức tổng thống. Cũng không có luật nào không cho cơ quan truyền thông hay đảng đối lập trực tiếp chỉ trích tổng thống hay thành viên của chính phủ của tổng thống. Cái truyền thống chính trị của Mỹ vừa tôn trọng chức vụ tổng thống vừa nghi ngờ một cách lành mạnh việc hành sử quyền tổng thống có lẽ là một yếu tố quan trọng nhất trong việc giữ cho chức vụ tổng thống hoạt động trong tinh thần cai trị theo hiến pháp.

© Học Viện Công Dân 2006

Tài liệu đọc thêm

Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency [Thành lập chức vụ tổng thống Hoa kỳ] (Rowman and Littlefield, 1999)

Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President [Các Mâu thuẫn giữa Quốc hội và Tổng thống] (Princeton University Press, 1985)

Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System [Chức vụ Tổng thống trong một hệ thống Phân quyền] (The Brookings Institution, 1994)

Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents [Quyền lực của tổng thống và các Tổng thống trong thời hiện đại] (Free Press, 1991)

Richard M. Pious, The Presidency [Chức vụ Tổng thống] (Allyn and Bacon, 1996)

Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power [Quyền lực của Tổng thống] (Columbia University Press, 2000)

Robert J. Spitzer, President and Congress [Tổng thống và Quốc hội] (McGraw-Hill, 1993)